[기획연재: 사건과 논쟁으로 돌아보는 한국문화정책 ⑩] 사반세기를 향해가는 지역문화정책 – 2001년의 “지역문화의 해” 3 (염신규)

 

 

편집자 주: “사건과 논쟁으로 돌아보는 한국 문화정책” 기획연재를 시작합니다. 이번 연재는 한국 문화정책의 지형을 두텁게 그려보고자 마련되었습니다. 사건과 논쟁에 대한 입체적 복기를 통해 우리가 마주하고 있는 현재의 기원을 살피고자 합니다. 독자 여러분의 많은 관심 부탁 드립니다.

 

① 시작하며- 기원을 입체적으로 복기하기_ 염신규

② “이른바” 3S정책1: 유신이 억압하고 있던 것들_ 염신규

③ “이른바” 3S정책2: 개방과 강력한 통제의 공존_ 염신규

④ 1996년, 한국 문화향유정책의 기원 1_ 염신규

⑤ 1996년, 한국 문화향유정책의 기원 2_ 염신규

⑥ 1996년, 한국 문화향유정책의 기원 3_ 염신규

⑦ 1996년, 한국 문화향유정책의 기원 4 ‘문화의집’을 둘러싼 동상이몽_ 우지연

⑧ 사반세기를 향해가는 지역문화정책 – 2001년 “지역문화의 해”1_ 염신규

⑨ 사반세기를 향해가는 지역문화정책 – 2001년 “지역문화의 해”2_ 염신규
⑪ 사반세기를 향해가는 지역문화정책 - 2001년 “지역문화의 해”4, 이후의 전개_ 김규원

 

 

 

현재의 관점에서 과거의 정책을 평가하는 것은 매우 조심스러운 일이다. 정책이란 것이 절대적으로 옳거나 그른 것이 아니며 시대적 상황이나 사회적 조건에 따라 그 정합성을 따져봐야 하기 때문이다. 지난 20여 년간 지역문화정책을 둘러싼 흐름도 마찬가지 조건에 놓여 있다.

 

앞선 연재에서 다뤘듯이 한국의 지역문화정책은 2001년 “지역문화의 해”를 기점으로 폭발적으로 성장했다. 1990년대 시작된 지방자치제도와 분권화가 대세이기도 했고 특히 2003년에 들어선 참여정부는 분권과 자율을 주요한 국정운영의 원리로 내세우는 등 지역 분권이 국정 전반에 큰 지향점이었기 때문이다. 이는 2004년에 발표된 정부의 문화정책 중장기비전인 <창의한국>에서도 찾아볼 수 있다. <창의한국>은 주요하게 5대 기본방향과 27대 추진과제를 담고 있었는데 5대 기본방향은 각각 “문화와 개인: 문화참여를 통한 창의성 제고” “문화와 사회: 문화의 정체성과 창조적 다양성 제고” “문화와 경제: 문화를 국가발전의 신성장동력화” “문화와 지역: 국가균형발전의 문화적 토대 구축” “문화와 세계: 평화와 번영을 위한 문화교류협력 증진”으로 내세웠다.

 

창의한국 5대 기본방향

 

<창의한국>은 그 이전까지 정부의 문화정책계획들이 갖고 있던 예술 중심 문예진흥의 좁은 시각을 벗어나 일상 영역의 다양한 부분까지 포괄하여 접근하는 광의의 문화개념에서 정책을 설계할 것을 선언했고, 또 한편으로는 그 이전까지 사업 위주의 단기적 정책계획의 관행에서 벗어나 계획 기간 이후까지도 꽤 오랫동안 지속될 수 있는 “정책비전” 임을 선언했다. 실제로 <창의한국>에서 제시되었던 정책의 기본 틀은 이후 정권이 수차례 바뀌면서도 크게 변화하지 않은 측면이 있으며 현재의 문화정책에도 영향을 끼치고 있다. 또한 일반적으로 담당 관료들과 국책 연구기관과 소수의 전문가들에 의해서 만들어지는 관례에서 벗어나서 비교적 많은 문화정책 전문가, 문화활동가, 예술가들이 참여했다. 지역문화정책에 관한 내용도 마찬가지였는데 당대에 관련 논의에서 제기된 주요 의제들을 거의 모두 담아내려 노력했다. 따라서 <창의한국>에 담긴 내용은 2001년 “지역문화의 해”에서 출발한 지역문화정책의 집대성이며 최근까지도 지역문화정책의 기본 토대였다고 할 수 있다. 이때 제시되었던 지역문화정책, 즉 “문화와 지역: 국가균형발전의 문화적 토대 구축”에서 제시했던 내용과 추진과제들을 어떤 것들이었을까?

 

 

<창의한국> 지역문화정책 관련 7개 추진과제의 경과

 

일단 기본방향에 있어서 (사회적)창의성의 근간이 다양성에 있다는 관점에서 지역문화를 다양성의 출발지점으로 인식하고 있으며 공동체성과의 조화를 강조하고 있다. 또한 지역의 창의성을 이루는 요소로 아름다운 공간 환경(경관 요소), 지역예술, 특성화된 문화산업, 아마추어 등 자발적 지역문화활동, 문화기반 시설 운영의 실질화 등의 균형을 강조한다. 지역문화정책에 너무 많은 것들을 집어넣고 있다는 인상이 들기도 하는데 이것은 다르게 해석하면 향후 지역문화정책을 하나의 분과 영역으로 이해하는 것이 아니라 문화정책 전반에 있어서 정책 수행의 근간으로 삼겠다는 관점이 깔려있었던 것으로 볼 수도 있다. 여하간 이런 관점에서 7가지 추진과제를 내세웠는데 <창의한국> 전체 추진과제 27개 중 17번에서 23번까지가 여기 해당한다. 그 내용을 도표로 일람하면 다음과 같다.

 

추진과제	주요 내용
17. 지역의 문화역량 제고	* 지자체와 민간 중심으로 지역문화 정책을 수립하고 집행하는 체제로 전환(문화분권) * 주민 생활 밀착형 문화공간을 지속적으로 확충, 수요자 중심으로 문화 공간 운영 * 지역 특색있는 자생적인 문화 프로그램 개발 기반 마련, 민간 문화 역량 강화, 지역문화전문인력 양성, 지역문화재원 확충 및 합리적 배분
18. 쾌적하고 아름다운 공간환경 조성	* 문화적 공간환경 조성을 위한 제도적 기반 마련 * 문화 현장을 보존하고 활성화하기 위해 문화지구 및 문화벨트 조성, 가로, 광장, 공원을 걷고 싶은 거리, 문화적인 공간으로 전환 * 도시문화경쟁력 확보를 위해 도시 역사문화공간의 보존과 지속가능한 활용방안 마련
19. 문화시설의 균형적 확충과 운영활성화	* 균형 있는 주민친화형 문화시설 조성을 위해 전국최소기준 수립과 문화시설 조성의 계획적 접근 * 문화시설의 수적∙질적 확대와 지역적, 계층적 균형조성으로 문화향수 기회증대 *  문화시설의 기능 다양성 확대와 이용률 제고를 통해 지역중심시설로 포지셔닝 추진 등
20. 국민에게 다가가는 문화정보체계 구축	*  원하는 문화정보를 손쉽게 접근, 활용할 수 있는 기반 구축을 위해 고품질의 다양한 문화콘텐츠 구축 *  문화정보 접근성과 활용성 강화, 문화정보화를 통한 열린 문화 행정 구현, 문화정보 기반환경 강화 등
21. 지역문화의 역동적 특성화	*  문화를 통한 지역의 역동적 발전을 위해 지역별 특성을 살린 문화중심도시의 건설 추진 지역 문화 산업 기반 강화, 지역별 관광, 레저 스포츠 특화 개발 등을 추진
22. 농어촌의 문화환경 조성	*  더불어 잘 사는 균형발전사회 실현을 위해 농어촌 지역 주민의 문화격차 해소 관광을 통한 주민소득기반 확충
23. 신행정수도 문화기획	*  신행정수도 건설의 민간주도 및 국민축제화 *  행정수도 이전 후 세종로 권역을 시민문화공간으로 조성 추진

 

꽤 많은 내용을 담고 있지만 각 추진과제별로 간단한 분석과 이후 진행 경과를 살펴보면 다음과 같다.

 

17. 지역의 문화역량 제고 문화 분권의 큰 흐름은 꾸준히 이어져왔고 현 정부 들어서 지역문화에 관련된 대부분의 사업을 지자체로 이양하면서 이제 거의 법제도적으로는 완성되어 가는 단계라 할 수 있다. 문제는 20여 년이란 꽤 기간을 거쳐 문화정책에 관한 권한과 책임은 중앙정부에서 지방정부로 이양되었지만 그 과정에서 각 지자체가 문화정책을 수행할 역량을 기를 수 있는 “경과적인 정책”들이 잘 작동했는가에 대해서는 회의적이다. 또한 문화의 자치분권을 중앙정부와 지자체, 광역지자체와 기초지자체의 관계만으로 인식되면서 이 주요 내용에서도 명시하고 있는 “민간 중심의 문화 분권”은 잘 이루어지지 않았다. 지역에 문화재단이 많이 만들어지지 않았느냐고 반문할 이가 있을런지 모르겠지만 현시점에서 지역문화재단은 지자체에 위계적으로 종속된 사무수행조직으로 고착화되고 있으며 대부분의 지역에서 민간의 역량은 20년 전보다도 오히려 후퇴한 측면이 있다.

 

18. 쾌적하고 아름다운 공간 환경 조성 이후 두 가지 제도 마련에 영향을 줬다고 볼 수 있는데 하나는 2012년 만들어진 <문화기본법>에 담긴 ‘문화영향평가’ 제도이고 또 한 가지는 후술하게 될 21번 과제와 연계하여 ‘문화도시’사업을 낳았다. 환경영향평가에서 착안된 문화영향평가는 출발지점에서 분명히 정부가 수행하는 대규모 국책 사업이나 지자체의 대규모 사업이 주민들에게 끼치는 문화적 영향을 평가하자는, 즉 규제적 성격을 갖고 있었다. 간단히 얘기해서 무분별한 난개발 같은 것이 끼치는 악영향을 최소화하고 문화적 경관과 환경을 보호하자는 거였다. 하지만 이 제도는 시작과 함께 그 성격이 많이 변질되었다. 토목과 개발을 여전히 국가의 근간으로 하는 현실의 벽에 부딪치며 “문화정책 사업에 대한 평가가 아니라 대규모 토목·개발사업 등 사회적으로 큰 영향을 끼칠 수 있는 다른 부처, 지자체 정책사업에 대한 평가다”라는 당초의 입장은 크게 후퇴되었고 지금은 20년 전의 취지와는 달리 대부분 문화 관련 정책사업, 그것도 중소규모 사업에 대한 컨설팅 비슷하게 변형되었다.

 

19. 문화시설의 균형적 확충과 운영활성화 2000년대 초중반 전국에 많은 문화시설들이 급속하게 보급되는데 근거로 작용했다. 특히 2000년대 초반에는 시설마다 다소의 차이는 있지만 인구 10만 명을 기준으로 시설 1개소 정도를 보급하는 최소기준에 대한 연구와 제도화가 추진되었고 2010년대 이후로는 이런 일률적 보급방식을 탈피하여 각 시설의 특성에 따른 커버리지 범위를 적용하고 지역의 교통체계 등을 고려하는 보다 합리적인 문화시설 보급 기준이 연구되었다. 긍정적 측면에서 보자면 실제로 엄청나게 문화시설의 양이 늘어난 것은 분명 사실이다. 반면 아쉬운 측면으로는 균형 확충이란 목표와 달리 지자체의 재정 컨디션에 따른 시설 보급의 불균형이 심화된 측면이 있고 주민 수요에 대한 고려가 매우 형식적으로 이뤄지면서 “보기는 좋은데 쓸모는 딱히 별로 없는” 시설도 꽤 많이 생겼다는 점이다. 또한 시설 조성 이후의 운영 재원 대책도 부족했으며, 공공성에 대한 고려, 민간 참여를 기반으로 한 개방적 운영 같은 것은 여전히 요원한 실정이다.

 

20. 국민에게 다가가는 문화정보체계 구축 <창의한국>이 만들어지기 이전인 2002년 이미 재단법인 형태로 만들어졌던 한국문화정보센터를 중심으로 한 문화정보화 사업의 위상을 강화해 주기 위한 과제였다. 이 과제 역시 <문화기본법>의 제정을 통해 제도적으로 완성되었다고 볼 수 있는데 실제 법이 만들어진 직후인 2014년 한국문화정보센터는 <문화기본법> 제11조에 근거한 문화정보화 전담기관으로 지정되었고 이듬해인 2015년 한국문화정보원으로 개편, 확대되었다. 제도에 따르면 각 광역지자체별로 문화정보전담기관을 지정하게 되어있고 현재 추진 중이다.

 

21. 지역문화의 역동적 특성화 앞선 18번 과제와 엮여서, 2012년 만들어진 <지역문화진흥법> 상의 문화도시 정책으로 구현된 셈이다. 문화도시 정책에 대해서 자세히 리뷰하는 것은 지면 특성 상 힘든데 다만 한 가지만 짚어보자면, <창의한국>의 내용에서도 이미 문화도시에 대한 서로 엇갈리는, 상반된 두 개의 관점이 존재하고 있음을 볼 수 있다. 도시의 문화환경을 잘 보호하면서 자생적인 문화적 공동체의 성장을 일궈야 한다는 관점과 도시의 문화적 생산력을 산업적(경제적) 가치로 연결시켜야 한다는 관점이다. 이 두 가지 관점은 때로는 하나의 연결된 정책으로 구현될 수도 있지만 상당히 많은 경우에 심각하게 충돌하게 된다. 문화도시 정책에 대한 엇갈린 평가나, 문재인 정부의 “문화도시 사업”과 현 정부의 “대한민국 문화도시”에서 보이는 문화도시란 같은 단어에 대한 다른 해석의 씨앗은 이미 이때 뿌려졌다고 볼 수 있다. (개인적인 평가를 덧붙이자면 문재인 정부의 “문화도시 사업”도 뒤로 갈수록 현 정부의 “대한민국 문화도시”와 크게 다르지 않았다고 보는데 이 부분은 별도의 지면에서 더 자세히 다루겠다.)

 

22. 농어촌의 문화 환경 조성 다분히 형식적인 꼭지로 들어갔다는 인상을 지울 수 없다. 농어촌 지역의 문화격차를 해소하기 위한 명분의 사업들이 이것저것 만들어지기는 했는데 대부분 공급자 관점에서 일방적으로 문화예술을 떠먹여 주는, “찾아가는 문화사업” 형태를 넘어서지 못했다. 농어촌 지역으로 갈수록 문화 활동의 장소성이 중요하단 점에서 소규모 문화공간이나 거점 형성이 잘 이뤄지지 않거나 단편적이었다는 게 한계였다고 본다. 특히 <창의한국>이 발표되던 시점에 오히려 지역의 소규모 자발적 문화공간으로 상당히 의미 있는 내용적 성과를 내고 있던 “문화의 집” 사업에 대한 국비지원이 종료되고 이후 <지역문화진흥법> 하에서 “지역생활문화센터”로 기계적 매뉴얼화가 이루어진 것은 상당히 아쉬운 대목이다.

 

23. 신행정수도 문화기획 신행정수도를 둘러싼 계획 대부분이 무산되면서 사실상 취소된 과제라 할 수 있다. 다만 세종로 권역을 둘러싼 문화공간 조성은 박원순, 오세훈 등 최근 10여 년 간 서울시 수장이 끊임없이 시민사회와 충돌하며 광화문 광장을 자신들의 스타일로 꾸미려 하는 시도와 연계되었다고 할 수 있다. 결론만 말하자면 어느 시장 때 구상된 계획에도 시민문화공간으로서의 성격이나 가능성은 희박하다.

 

 

지역문화정책 영역은 확장되었지만

 

2002년 “지역문화의 해”를 시작으로 본격화된 지역문화정책은, 2004년 <창의한국>을 통해 일차적으로 집대성되었고 이후 20년 간 꽤 많은 변화를 만들었다. 글 서두에 언급했듯 정책의 긍/부정성을 이분법적으로 논하기 어렵지만 그럼에도 총괄적으로 평가하자면 분명히 지역문화정책을 수행하기 위한 여러 가지 제도적 기반이 많이 만들어진 것은 분명한 사실이며 성과다. 20년 전에는? 정말 지금 기준으로 얘기하면 아무것도 없거나 미미했다. 시설(공간)도 엄청나게 부족했고, 매개인력이나 그 전문성도 부족했고, 제도도 미비했다. 아무리 이상적인 정책이 나와도 그것을 수행할 몸통과 손발이 모두 없었다. 그런 점에서 20년 간 지역문화정책은 열심히 그 몸집을 불린 셈이다. 하지만 그 몸집이 커지는 과정이 대부분 공공영역에 집중되어 버린 것은 한계였다. 공공영역에서 지역문화 역량이 커진 것은 긍정적인 것이지만 문제는 한국에서의 공공영역이 관과 등치되어있기 때문이다. 민간이 어느 정도 균형 있게 참여하는 공공의 장이 매우 부족한 상황에서 내용적으로는 관 주도로 지역문화정책의 수행구조가 고착화되었고 그러다 보니 지역으로 갈수록 민간의 문화역량은 20여 년 전보다 오히려 후퇴한 측면이 있다. 좀 거칠고 노골적인 표현을 쓰자면 20년 전에 지역의 민간에서 이것저것 다양한 문화활동을 하던 활동가들 대부분이 지역문화재단 직원이 되어 공무원들 눈치와 계량적 성과에 억매여 업무를 수행하는 구조가 되었다. 스스로 알아서 이것저것 해보는 지역문화의 자율적 공간은 오히려 축소된 측면이 있다.

 

이것이 20여 년간 진행된 지역문화정책의 실패 때문이라고 보진 않는다. 이 정책을 둘러싼 또 다른 정책들이 존재했고 정부의 기조는 꾸준히 국가균형발전이었지만 실제 벌어진 현실은 지역소멸로 표현되는 현상, 즉 정반대였기 때문이다. 2001년의 지역과 2024년의 지역은 그 상황에서 매우 차이가 크다. 2000년대 초반 버전의 지역문화정책이 지역 여건의 급속한 악화와 충돌하며 본래의 취지를 살리기 힘들게 되었던 측면도 분명히 존재했다. 그리고 같은 이유로, 이제 현시점은 여기서 상당히 큰 폭으로 변화된 지역문화정책의 방향과 과제가 필요하다. 부분적 수정으로 감당할 수 없는 단계를 이미 지나고 있다.

 

 

 

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염신규. 본지 편집위원. 사)한국문화정책연구소 소장, 인천대학교 문화대학원 겸임교수. 20세기가 끝나갈 무렵 문화예술분야에서 발을 들여놓았으며 창작자, 기획자, 정책활동가 등 깊이 없이 다방면으로 경험을 쌓았다. 최근에는 문화정책(제도) 연구와 문화 연구의 틈새를 메우기 위한 작업들을 고민하고 있다. 특히 관심 있는 분야는 국민국가 성립 과정에서의 문화적 제도화의 문제, 노동자 문화정체성에 대한 비전형적인 방향에서의 탐색 등을 고민하고 있다.